LA RED ARTICULARTE DEL LENGUAJE: PRECISIÓN SEMÁNTICA Y CLARIDAD NORMATIVA
Por Isidro Tejada Gómez
Si la lógica es el esqueleto de la ley, el lenguaje es su sistema nervioso. Lenguaje y lógica son profundamente consustanciales, tanto como para que los griegos usaran el mismo término para ambas realidades. En efecto, la eficacia de una norma depende intrínsecamente de la claridad y precisión de sus palabras. La ambigüedad y la vaguedad son el caldo de cultivo para la inseguridad jurídica, la interpretación antojadiza y, en última instancia, la inaplicabilidad de la ley. El proyecto, en diversas secciones, contiene imprecisiones semánticas y sintácticas que requieren una atención minuciosa.
En el ámbito técnico, el texto actual adolece de una falta de precisión y un uso de expresiones coloquiales que resultan inadecuadas para un marco regulatorio. La descripción del funcionamiento de los juegos virtuales, al referirse a "sofisticados algoritmos", es un ejemplo claro de esta deficiencia. Esta terminología carece de la rigurosidad jurídica y técnica necesaria.
El concepto preciso y universalmente aceptado para describir el mecanismo que asegura la aleatoriedad en los juegos es el de "Generador de Números Aleatorios (GNA)". Este término no solo es técnicamente exacto, sino que además puede ser objeto de certificación y homologación, lo cual es fundamental para una regulación efectiva.
De manera similar, la inclusión de la expresión "experiencia del usuario" en el contexto de la seguridad introduce una subjetividad problemática. La percepción individual de la seguridad del usuario es irrelevante para establecer parámetros objetivos y auditables. La seguridad técnica debe definirse con criterios inequívocos, al margen de las percepciones personales.
El empleo de un lenguaje vago en aspectos tecnológicos no solo debilita la claridad de las definiciones, sino que imposibilita una regulación técnica seria y auditable. Es imperativo adoptar un léxico especializado y preciso para garantizar la solidez y aplicabilidad del marco legal.
La semántica también presenta tropiezos que derivan en errores conceptuales. Al definir a los profesionales del software, proyecto de ley habla de quienes "desarrollen e implementen lenguajes de programación", una descripción que no se ajusta a la realidad de la profesión, pues los desarrolladores, en su vasta mayoría, utilizan lenguajes ya existentes para crear aplicaciones. Una redacción precisa distinguiría entre el uso de herramientas y la creación de las mismas. Si bien puede parecer un detalle menor, estas imprecisiones acumuladas erosionan la credibilidad técnica del documento.
La legislación propuesta presenta una notoria desconexión semántica con la realidad y las prácticas arraigadas en el mercado dominicano de juegos de azar. Un ejemplo palpable de esta divergencia es la definición de "Quiniela" (Definición 55), que se describe como la selección de "una serie de números." Esta conceptualización es completamente ajena a la costumbre local.
En la República Dominicana, el término "Quiniela" se refiere históricamente a la apuesta sobre las dos últimas cifras de los premios mayores del Billete de la Lotería Nacional, de donde surge la expresión "terminales numéricos". Asimismo, abarca la selección de números extraídos de cada una de las tres tómbolas con bolos numerados del 00 al 99, correspondientes al primer, segundo y tercer premio.
La confusión se intensifica con la introducción del concepto "Combinaciones de quinielas," una expresión que carece de cualquier uso o significado en el mercado de loterías del país. Una ley que no emplea el mismo lenguaje que los actores a quienes pretende regular está condenada a generar ambigüedad y dificultar su asimilación.
De igual manera, la definición conceptualmente incorrecta de "Loto", al vincular el premio directamente a "lo recaudado" sin especificar que se trata de la porción destinada al pozo de premios, demuestra una falta de rigor que puede llevar a interpretaciones financieras erróneas.
El lenguaje de la ley debe ser un puente con la realidad, no una barrera. Para que la normativa sea efectiva y comprendida, es fundamental que su terminología refleje fielmente las prácticas y el léxico del sector.
EL ANDAMIAJE JURÍDICO: LEGALIDAD, SEGURIDAD Y AUTONOMÍA
Finalmente, toda pieza legislativa debe ser evaluada a la luz de los grandes principios que rigen el Estado de Derecho. Su validez no solo depende de su coherencia interna o de la claridad de su lenguaje, sino de su conformidad con la Constitución y los principios fundamentales del derecho administrativo y tributario. Es en este andamiaje jurídico donde el proyecto presenta sus debilidades más profundas y preocupantes.
En primer lugar, la ley proclama la creación de una DGJA "autónoma", pero su diseño institucional contradice esta declaración. La designación de la totalidad de su Consejo Técnico por parte del Poder Ejecutivo, sin contrapesos legislativos ni participación de la sociedad civil, convierte dicha autonomía en una mera aspiración retórica. Un regulador técnico, para ser creíble e imparcial, debe gozar de una independencia funcional que lo proteja de los vaivenes políticos. Esta falla en el diseño se agrava con un modelo de financiamiento que lo hace depender del Presupuesto General y de las multas que impone, afectando su independencia financiera y creando incentivos potencialmente perversos. Estamos ante la paradoja de una autonomía declarada en el papel, pero jurídicamente comprometida en la práctica.
El principio de seguridad jurídica, pieza fundamental de todo Estado de Derecho, se ve seriamente vulnerado por el régimen de licenciamiento propuesto. La ley establece plazos de vigencia de licencias extremadamente cortos (de dos a cinco años) para operaciones que exigen inversiones de capital intensivo, con largos períodos de amortización. Peor aún, el texto omite por completo establecer un procedimiento y, fundamentalmente, los criterios objetivos para la renovación de dichas licencias.
Esta omisión no es un detalle menor; representa una laguna jurídica de proporciones considerables que sume a los operadores en un estado de incertidumbre permanente. ¿Cómo puede un inversor comprometer recursos millonarios en tecnología, infraestructura y personal si su derecho a operar puede extinguirse en un corto plazo, sin certeza alguna sobre las condiciones de su continuidad?
La situación se agrava aún más cuando, al término de un período de dos años, se exige el pago de cientos de miles de pesos por la renovación de licencias para casas de lotería o apuestas deportivas. Para ilustrar esta precariedad, basta con considerar un empresario que posea 500 puntos de venta. Multiplicando la tarifa de RD$ 317,765.80 por cada renovación, este empresario debería desembolsar aproximadamente 159 millones de pesos cada dos años. Una carga tan onerosa atenta directamente contra la confianza legítima y desincentiva la inversión formal y de calidad en el sector.
- Desde la perspectiva del derecho administrativo, el proyecto incurre en una excesiva delegación legislativa. En múltiples artículos, se faculta a la DGJA a establecer por la vía de simples resoluciones aspectos sustantivos como requisitos, tasas, distancias entre locales y condiciones para alianzas, sin que la ley fije los principios, límites y criterios que deben guiar a la administración.
Esto constituye una "delegación en blanco" que contraviene el principio de reserva de ley, según el cual las materias que afectan derechos y libertades —como la libertad de empresa— deben ser reguladas esencialmente por el legislador. Esta práctica otorga un poder desmedidamente discrecional a la administración, abriendo la puerta a la arbitrariedad y erosionando la seguridad jurídica.
En el ámbito tributario, la propuesta de gravar las "ventas brutas" choca frontalmente con los principios constitucionales de equidad y capacidad contributiva, consagrados en el artículo 243 de la constitución de la República. Un impuesto que no considera los costos inherentes a la operación (como los premios pagados a los jugadores) no grava la renta o ganancia real, pudiendo resultar en una carga fiscal desproporcionada e, incluso, confiscatoria. Este esquema no solo es jurídicamente cuestionable, sino económicamente ineficiente, pues hace al mercado legal dominicano inviable frente a la competencia de plataformas ilegales.
Finalmente, el andamiaje jurídico se debilita por vacíos y contradicciones notorias. La falta de una disposición explícita que establezca la jurisdicción extraterritorial y los mecanismos de bloqueo contra operadores offshore (de ultramar) ilegales deja a la ley sin herramientas efectivas para proteger el mercado regulado.
A su vez, contradicciones internas como la del artículo 100, que prohíbe la venta de productos sin autorización para luego eximir a "la venta de juegos de quiniela", crean ambigüedades y posibles vías de escape a la regulación que desvirtúan el propósito de la norma.
Asimismo, contradice los principios de la libertad empresarial el que las empresas de lotería autorizadas deban recibir una segunda autorización del ente regulador como establece el artículo 99 para poder realizar alianza de negocios entre ellas. Exceso regulatorio como este no deben ser permitido en una ley que deba ajustarse sin contradicción alguna al ecosistema normativo general de la nación.
A MANERA DE CONCLUSIÓN.
No hay duda que l proyecto de ley para la regulación de los juegos de azar es, en su intención y en sus objetivos generales, un instrumento loable y largamente esperado. Representa la voluntad de transitar desde un pasado de dispersión normativa hacia un futuro de orden, transparencia y modernidad. Sin embargo, el análisis detallado de su texto revela que el camino propuesto está plagado de escollos lógicos, semánticos y, sobre todo, jurídicos.
Las fallas lógicas en las definiciones y categorizaciones conducen a una imprecisión semántica, la cual, a su vez, genera una profunda debilidad jurídica en la aplicación de la norma. Un regulador cuya autonomía es cuestionable, un régimen de licencias que no garantiza la seguridad jurídica, un sistema fiscal basado en premisas económicamente defectuosas y jurídicamente endebles, y una excesiva delegación de poder a la administración, son vulnerabilidades estructurales que deben ser corregidas con decisión y rigor técnico.
El perfeccionamiento de esta ley no es una tarea que incumba únicamente al legislador; requiere de un diálogo técnico, plural y constructivo con los actores del sector y expertos en la materia. Las observaciones aquí presentadas buscan ser un insumo para ese diálogo. Superar estas debilidades no es una opción, sino una condición indispensable para que la ley no se convierta en letra muerta. Se trata de transformar una iniciativa bienintencionada en un pacto social efectivo; en un marco regulatorio de vanguardia que, sirviendo de modelo en la región, sea un verdadero instrumento de desarrollo, orden y justicia para la República Dominicana.
